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31 de agosto de 2013 - Número 129

La moda retro en la nueva Ley de Bancos

Juan Antonio Morales*

La nueva ley de servicios financieros produce una impresión similar a la que se tiene en las pasarelas cuando las modelos de vez en cuando reaparecen con faldas largas y sombreros de ala ancha, combinadas con prendas de vestir más modernas.
La moda retro en la nueva Ley de Bancos

El muy comentado libro de Anat Admati y Martin Hellwig, The Bankers’ New Clothes (Las nuevas ropas de los banqueros), me ha inspirado el título de este artículo. La lectura de la ley 393, ley de servicios financieros, produce una impresión similar a la que se tiene en las pasarelas cuando las modelos reaparecen de vez en cuando con faldas largas y sombreros de ala ancha, combinadas con prendas de vestir más modernas. La ley 393 contiene disposiciones que estaban vigentes hace 30 años con regulaciones recientes pero dispersas, que se las encuentra en los acuerdos internacionales de Basilea ii y aun de Basilea iii. Estos acuerdos han sido tomados por los reguladores bancarios de los países de economía avanzada. También la ley contiene disposiciones para una mayor inclusión financiera, tema que está despertando gran interés en muchos foros internacionales. La ley tiene buenas intenciones y objetivos correctos. La crítica es más bien a los medios con los que se quiere alcanzar estos objetivos.

Leyes de bancos aquí y en otras partes
Todas las leyes de bancos tienen dos componentes: el primero, referido a la protección al consumidor, y el segundo, al de la preservación de un sistema bancario estable, en tanto que sistema. Entre las regulaciones de protección al consumidor están aquellas concernientes a la información con la que deben contar los usuarios, que debe ser transparente e inteligible. Están también las de protección al ahorrista para que no sea víctima de fraudes ni que sus ahorros estén sujetos a riesgos excesivos. En relación a la estabilidad del sistema bancario, las disposiciones tienden a precautelar la continuidad del funcionamiento de los bancos y a evitar efectos de contagio cuando la quiebra de un mal banco arrastra en su caída a los buenos bancos. No hay que olvidar que los bancos están interconectados a través de varios canales.
Cabe recordar que los bancos tienen dos funciones fundamentales, la de facilitar las transacciones, lo que reduce los costos para los que transan y por tanto aumentan la eficiencia de la economía, y la de canalizar el ahorro, especialmente pero no únicamente, de los hogares a las empresas. Cuando el sistema no funciona bien se interrumpe el sistema de pagos (las transacciones), las empresas se quedan sin financiamiento y los ahorristas pueden perder sus ahorros. Esto subraya la importancia de la estabilidad del sistema, en tanto que sistema.­
La ley 1488, ahora ya abrogada, con las modificaciones que tuvo entre 1993 y el 2001, respondía de manera precisa a los objetivos mencionados en los párrafos anteriores. No es cierto que no protegía al consumidor de servicios financieros; tampoco es cierto que dejaba todo al mercado. Los autores de la ley 1488 y de sus modificaciones estaban completamente conscientes de que el mercado financiero es muy imperfecto y que necesita ser regulado. Las regulaciones contenidas en esa ley alineaban los intereses de los usuarios con los de las entidades financieras y con los de la sociedad en su conjunto. La protección al ahorrista fue en la ley y en la práctica una consideración dominante. Tanto la Superintendencia de Bancos como, más importante, los sistemas bancario y cuasi-bancario se modernizaron de manera muy significativa en la década de los años noventa.
Los bancos dejaron de ser cajas de financiamiento para sus dueños, establecieron gerencias de riesgo y comenzaron a prestarle más atención a los flujos de caja que generaban los proyectos para los que se solicitaba créditos que a las garantías. Las instituciones cuasi-bancarias, especialmente las instituciones reguladas de microfinanzas, se convirtieron en un ejemplo para los países en vías de desarrollo. Su experiencia con un gran número de clientes tuvo un efecto de derrame sobre los bancos más tradicionales. Estos últimos aprendieron de los primeros que tratar con un gran número de clientes puede ser rentable. No se puede subestimar lo logrado por las instituciones reguladas de microcrédito.
Sin desconocer los muy importantes progresos se ha de hacer notar que bancos e instituciones de microfinanzas tienen todavía que recorrer un largo camino para llegar a su estado óptimo. En las instituciones de microfinanzas hay el peligro de una pérdida de su misión original de atención a los pobres. El actual exceso de liquidez de los bancos indica ineficiencia así como los de los altos spreads (las diferencias entre tasas activas y pasivas). La escasa dimensión del mercado interbancario (el mercado en el que los bancos se prestan entre sí) y de un mercado secundario de títulos públicos son también sintomáticos de ineficiencia. En cuanto al lugar de los bancos en el sistema de pagos se critica su excesivo papeleo y burocratismo. Sus plataformas de procesamiento de datos tienen que modernizarse. Los clientes muchas veces tienen que perder mucho tiempo en operaciones que deberían tomar solamente algunos minutos. Es difícil pensar que con la nueva ley de bancos las deficiencias señaladas se van a subsanar, más bien puede pasar todo lo contrario.
Es cierto que ocurrieron sacudones muy fuertes en el sistema financiero a fines de la década de los ochenta y en el primer quinquenio de los noventa, pero fueron una secuela del programa de estabilización del ds 21060 (que dejó colgado al país con unas tasas muy altas de interés) y de la manifiesta falta de idoneidad profesional (a veces, moral) de algunos dueños y ejecutivos de los bancos que quebraron. Sea dicho de paso, las crisis bancarias vienen en olas y varios países de la región (Venezuela, México, Ecuador, Perú y Argentina) las sufrieron en la misma época que la nuestra. Las carencias que tenía la ley de bancos en su versión de 1993 se fueron subsanando y el año 2001 teníamos una ley conforme con las mejores prácticas internacionales. Nuestro sistema bancario resistió a los embates de las crisis regionales y otras conmociones exógenas, en gran parte gracias a la ley 1488 (y a la ley del Banco Central de Bolivia, ley 1670).
En los aspectos formales, la ley 393 que reemplaza a la ley 1488, es demasiado voluminosa, con sus 551 artículos, y muy imprecisa en su redacción. Todo lo que se refiere a banca pública y a las Instituciones Financieras de Desarrollo (que no son sociedades comerciales) podría haber sido consignado en otras leyes. La nueva ley dedica demasiado espacio al arrendamiento financiero, que es una más de las operaciones de las entidades financieras y no la más importante. La voluminosa ley va a imponer costos directamente improductivos a los bancos, que tendrán que contratar batallones de abogados para entender sus alcances y para ver cómo se puede contornar las disposiciones, sin que mejore la atención al cliente. Además en una ley ampulosa es más fácil darle rodeos a sus estipulaciones que en una ley corta y precisa.

Cintura estrecha para las tasas de interés
En temas de fondo, lo más objetable es la imposición de techos y pisos para las tasas de interés, acompañados además por obligaciones de asignaciones de crédito a sectores seleccionados por el gobierno. Los techos y pisos van a reducir la competencia. Se puede conjeturar que las tasas requeridas a los prestatarios y las tasas pagadas a los ahorristas van a tender a pegarse a las tasas techo y a las tasas piso. Peor todavía, las tasas techo van a impedir el acceso al crédito a prestatarios, que podían haberlo hecho de otra manera, con criterios que poco tendrán que ver con la bondad del proyecto que se estará queriendo y no pudiendo financiar. Las influencias personales tendrán más peso que las consideraciones de rentabilidad económica y social.
En una economía con tantas rigideces como la boliviana era innecesario aumentarle una más, como es la de fijación de tasas de interés. Si porque cambian las tasas de interés internacionales o porque el combate a la inflación lo exige, se requiere que suban las tasas de interés, esa medida por esencia técnica será objeto de largas negociaciones políticas. Hay un riesgo de que se politicen las tasas de interés, como ha sucedido con los precios de los combustibles y del transporte público. Por otra parte, la fijación de tasas por decreto confina a la política monetaria del Banco Central a modalidades muy antiguas.
Durante muchas décadas, hasta el año 1985, hemos tenido la política de fijación de tasas de interés. El sistema funcionaba más mal que bien, aunque no catastróficamente mal. Pero eran otras épocas, cuando no había inestabilidad cambiaria ni fuertes variaciones en las tasas de interés internacionales. El sistema financiero era además varias veces más pequeño que ahora. La hiperinflación terminó de facto con el sistema. La liberalización de las tasas de interés fue un componente importante de la estabilización del ds 21060.
Los techos y pisos de las tasas de interés reducirán las posibilidades de expansión de la cartera de préstamos de los bancos, así como su modernización para atender al sistema de pagos, con equipos y tecnologías más modernas. La expansión de los créditos depende del capital de los bancos (en términos más técnicos, del coeficiente de adecuación patrimonial). Si el capital de un banco está muy cerca de su límite legal, el banco no puede otorgar más préstamos. Para poder hacerlo necesita más capital, que provendrá de nuevos aportes o de la capitalización de las utilidades. Si las tasas de interés no dejan márgenes de utilidad, es obvio que no se podrá capitalizar. Tampoco habrá incentivos para efectuar nuevos aportes de capital.
La asignación de los créditos por sectores puede tener también efectos contraproducentes. En primer lugar, refleja una arrogancia burocrática, porque implica que funcionarios del gobierno conocen mejor que los banqueros los sectores donde pueden ganar plata. Los bancos entrenan a su personal para tamizar los buenos proyectos de los malos proyectos. Sustituir a este personal con gente que no es del oficio puede ser peligroso. Segundo, la experiencia internacional muestra la importancia de la diversificación de riesgos, evitando que los créditos se concentren en algunos clientes (eso lo hace correctamente la ley 393) y en algunos sectores. El reventón en la burbuja del sector inmobiliario español ilustra muy bien el peligro de concentración sectorial. Sea dicho de paso, las concentraciones regionales son también peligrosas. Tercero, si a algún banco le va mal por haber prestado a los sectores indicados por el gobierno, le echará la culpa de su fracaso a éste. La experiencia de la crisis americana de 2007-2009 es clara. Se ha tratado de atribuir la crisis que causó la quiebra de muchas instituciones financieras a las medidas del gobierno para facilitar el acceso a créditos para la vivienda.

La modernidad incompleta
La ley 393 incorpora criterios modernos como los de riesgo de mercado y operativos, de capitalización dinámica anti-cíclica, y de supervisión bancaria basada en el análisis de riesgos. Todo esto está bien y en la buena dirección, pero la ley se limita a enunciar esos criterios y se hubiese querido tener más precisiones. Dejar que las instituciones supervisadas usen sus propias metodologías internas de evaluación de riesgos es, por decir lo menos, imprudente y contradictorio con el espíritu que impregna a la ley. Es esa crítica la que ha enterrado los acuerdos de Basilea ii y ha creado la necesidad de reemplazarlos con el Basilea iii. La transformación de las mutuales es también un punto positivo, pero abre muchas interrogantes.
La supervisión basada en el análisis de riesgos tiene muchos méritos y hará que los inspectores de la asfi miren hacia adelante y no solamente los registros contables, que son registros históricos. Pero, ¿estarán esos inspectores capacitados para esa tarea, que es muy difícil? Que no vaya a pasar lo que ha pasado con otras instituciones de auditoría del país, que sólo hacen necropsias y diligencias policiales.
Las leyes se diseñan para tiempos tranquilos y para tiempos turbulentos. Obviamente es mejor prevenir que curar y tanto en la antigua ley 1488 como en la nueva ley 393 hay disposiciones al respecto. Sin embargo, aún teniendo el mejor código del del mundo y la mejor superintendencia, seguirán produciéndose quiebras bancarias.

¿Qué hacer el día del juicio final?
La ley 393 recoge en gran medida lo dispuesto por la ley 1488 para los procedimientos de solución de entidades financieras en dificultades. El pilar del procedimiento es el Fondo de Protección del Ahorrista, con un mandato amplio. Para la generalidad de los casos todos los ahorristas, independientemente del tamaño de su depósito, estarían protegidos. Sin embargo, no se puede descartar que ocurran riesgos extremos, es decir casos en los cuales los procedimientos de solución convencionales sean insuficientes.
Para estos riesgos extremos, que tienen muy baja probabilidad de ocurrir, en una innovación importante de la ley 393, se establece un seguro de depósitos con recursos del Fondo de Protección del Ahorrista, que cubre hasta usd 10.500 por ahorrista. Las autoridades estiman que con ese monto 93% de los ahorristas estarán cubiertos. ¿Qué se hará entonces con 7% restante de ahorristas que tienen más de usd 10.500? ¿La devolución de sus ahorros se limitará a esa suma?
Los grandes depositantes tendrán que esperar a los resultados de la liquidación para recuperar sus depósitos y cuando no existen suficientes activos con los cuales devolverles, ejerciendo acciones judiciales contra el patrimonio de los dueños y ejecutivos de la entidad liquidada, lo que rompe el concepto mismo de la sociedad anónima, que limita responsabilidades. Los que armarán los líos en caso de una intervención para liquidación, serán los grandes depositantes, como ocurría en los años noventa. Para prevenir que eso suceda tienen que ocurrir tres cosas: primero que los grandes depositantes se ocupen de suplementar la supervisión de la asfi con su propio monitoreo; segundo, que la asfi intervenga a tiempo un banco con problemas de solvencia, antes de que sea demasiado tarde y ya no queden activos con los cuales compensar a los grandes depositantes y al propio Fondo de Protección del Ahorrista; y, tercero, que el Fondo de Protección del Ahorrista muestre que tiene suficiente músculo.
El monitoreo por los grandes depositantes no está exento de riesgos. En particular, puede generar inestabilidad en el sistema. Rumores infundados de que un banco anda mal se pueden amplificar mucho a través de las redes sociales. Por otra parte, hay instituciones como iglesias, embajadas, etc., que simplemente no están equipadas técnicamente para ese monitoreo.
Los incentivos para demorar una intervención temprana por la asfi de una institución en dificultades son muy claros. Las entidades de supervisión del mundo entero tratan de demorar sus decisiones, esperando que las cosas se arreglen por sí solas, porque no quieren asumir las responsabilidades de decisiones sumamente difíciles. En nuestro país, se les ha retirado además la protección legal que tenían las autoridades del sistema financiero en la ley 1488, lo que les inhibirá de actuar a tiempo.
El Fondo de Protección del Ahorrista tiene que ser creíble y lo será solamente si puede mostrar que tiene recursos suficientes como para atender los requerimientos de un banco grande y que puede intervenir oportunamente. Sus estados financieros tienen que ser públicos.

El rosón del vestido
La ley 393 trata una gran variedad de temas, que las limitaciones de espacio impiden discutir. Al final de nuestros esfuerzos quedan las preguntas: ¿era necesario reemplazar la ley 1488 que le había servido bien al país? ¿Será mejor la nueva ley o más bien habremos retrocedido? La respuesta a la segunda pregunta la dará el tiempo. 

Economista. Ex Presidente del Banco Central de Bolivia.

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